Recepción: 20 Enero 2022
Aprobación: 09 Abril 2022
Publicación: 30 Junio 2022
DOI: https://doi.org/10.46551/rc24482692202216
Resumo: Em poucos anos, e contando com apoio irrestrito do Estado, empresas inseriram o Mato Grosso do Sul entre os principais produtores de celulose do Brasil. Isto posto, o objetivo deste artigo consiste em analisar como as empresas produtoras de celulose atuaram para retribuir as ações do Estado. A partir do referencial teórico consultado e de dados obtidos junto ao Tribunal Superior Eleitoral, averiguou-se que as doações realizadas pelas empresas aos candidatos e partidos políticos durante as eleições se configuraram como a principal forma de retribuir benefícios recebidos. Nessa conjuntura, concluiu-se que o capitalismo de compadrio, notabilizado por meio das relações entre o Estado e as empresas, foi essencial para a expansão do circuito espacial produtivo de celulose em Mato Grosso do Sul.
Palavras-chave: Circuito espacial de produção, Celulose, Capitalismo de compadrio, Mato Grosso do Sul.
Abstract: Companies, with unrestricted support from the State, has raised Mato Grosso do Sul among the main cellulose producers in Brazil in a few years. That said, the objective of this article ir to analyse how the companies producing cellulose acted to repay the actions of the State. Through the consulted theoretical framework and data obtained from the Superior Electoral Court, it was found that the donations made by companies to candidates and political parties during the elections were configured as the mais way to repay benefits. At this juncture, it was concluded that crony capitalism, evidenced through the relations between the State and companies, was essential for the expansion of the productive space circuit of cellulose in Mato Grosso do Sul.
Keywords: production space circuit, cellulose, crony capitalism, Mato Grosso do Sul.
Palabras clave: circuito espacial de producción, celulosa, capitalismo clientelista, Mato Grosso do Sul
Introdução
O Mato Grosso do Sul (MS) está entre os maiores produtores de eucalipto e de celulose do país. Nos últimos anos, inclusive, tem se configurado como o principal estado brasileiro exportador de celulose. Em 2018, segundo dados do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), foi responsável por 23,2% das exportações brasileiras de celulose, movimentando US$ 1,74 bilhão.
Não obstante, é importante salientar que esse protagonismo é recente, pois a primeira fábrica de celulose no estado, de propriedade da Fibria (atual Suzano), entrou em operação no ano de 2009, no município de Três Lagoas, localizado no Leste do estado. Posteriormente, foram inauguradas mais duas unidades fabris produtoras de celulose, também localizadas em Três Lagoas: em 2012, foi inaugurada a fábrica da Eldorado Brasil e, em 2017, a Fibria iniciou as atividades de sua segunda linha de produção. Juntas, as três linhas possuem capacidade para produzir 4,75 milhões de toneladas de celulose por ano, fato que consolidou o município de Três Lagoas como o maior produtor de celulose do mundo (ELDORADO BRASIL, 2017; FIBRIA, 2017).
Os números da Eldorado Brasil e da Fibria, empresas centrais do circuito espacial de produção de celulose (CEPC) em Mato Grosso do Sul, impressionam principalmente por atuarem no estado há poucos anos. Entende-se que a rápida expansão das duas companhias pode ser explicada, dentre outros fatores, pelo apoio irrestrito do Estado, nas instâncias federal, estadual e municipal. Entretanto, as ações do Estado em prol das empresas pesquisadas não foram aleatórias, tendo em vista que indícios demonstram que essas ações ocorreram para retribuir as doações financeiras recebidas pelos candidatos e partidos políticos durante os pleitos eleitorais.
Essa conjuntura remete ao conceito de capitalismo de compadrio (crony capitalism), o qual parte do princípio de que as articulações políticas são indispensáveis para o sucesso de um negócio. Nessa perspectiva, reconhece-se relevância da atuação dos agentes políticos, responsáveis por operar a máquina estatal. Por isso, manter boas relações com os governos torna-se essencial para as empresas, haja vista que as mais articuladas ao poder público estão mais propensas a obter vantagens e benefícios (HOLCOMBE, 2013).
Utilizando o termo “capitalismo de laços”, bastante similar ao de “capitalismo de compadrio”, Lazzarini (2011) entende que as relações são essenciais para obter êxito no âmbito econômico, uma vez que, a partir de contatos, alianças e estratégias, pode-se ampliar o poder de influenciar decisões de interesse. Lazzarini (2011) ainda pondera que, apesar das políticas neoliberais, o capitalismo de laços se fortaleceu nas últimas décadas, tendo em conta que as relações entre os atores dos poderes público e privado foram ampliadas.
Nesse contexto, o capitalismo de compadrio é pautado em relações permanentes entre os poderes público e privado, as quais, não raro, são marcadas pela corrupção, que acontece por meio do suborno, desvios de recursos, tráfico de influência, extorsão, entre outras maneiras. Essa característica do capitalismo de compadrio pode ser verificada não apenas no Brasil, mas em várias partes do mundo (HABER, 2002; KANG, 2002).
A partir do contexto exposto, este trabalho tem como objetivo geral evidenciar o capitalismo de compadrio presente nas relações entre o Estado e as empresas fabricantes de celulose instaladas em Mato Grosso do Sul. Visando atingir o objetivo delineado, além de trabalhos que contribuíram para auxiliar na compreensão do capitalismo de compadrio, base teórico-conceitual desta pesquisa, também se recorreu à pesquisa documental, efetuada com o fito de conhecer os dispositivos normativos que favoreceram a expansão das empresas fabricantes de celulose em Mato Grosso do Sul, e à coleta de dados de fontes secundárias, realizada em sítios eletrônicos, como do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), com o intuito de notabilizar as relações de compadrio entre o Estado, em suas diversas instâncias, e as companhias produtoras de celulose.
Com o propósito de compreender mais profundamente as relações entre as companhias fabricantes de celulose e a instância municipal, trabalhos de campo foram executados em Três Lagoas. Ademais, portais eletrônicos foram visitados com a pretensão de compreender as principais repercussões geradas pelas relações entre o Estado e as empresas pesquisadas, Fibria e Eldorado Brasil.
Além do resumo, desta introdução, das considerações finais e das referências, este artigo possui mais dois itens. O primeiro notabiliza as ações do Estado, nas instâncias federal, estadual e municipal, por meio de financiamentos e da criação de dispositivos normativos, que contribuíram para a expansão do circuito espacial produtivo de celulose em Mato Grosso do Sul. O segundo item evidencia como as empresas agiram durante as campanhas eleitorais, doando recursos financeiros a diversos candidatos e partidos políticos. Doações que, na verdade, funcionaram como investimentos, pois foram realizadas com o intuito de retribuir vantagens recebidas ou objetivando receber benefícios futuros concedidos pelo Estado.
A atuação do Estado nas instâncias federal, estadual e municipal
O Estado, em suas diferentes instâncias, configurou-se como um agente fundamental para a estruturação e a expansão do circuito espacial de produção de celulose em Mato Grosso do Sul. Na instância federal, o Estado atuou, principalmente, na concessão de financiamentos às empresas do CEPC, pois, a partir da elaboração de políticas públicas, concedeu bilhões de reais para instalações de fábricas de celulose em Mato Grosso do Sul.
Para Silva (2016), a partir do início do governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), houve novo estímulo ao desenvolvimento industrial no Brasil com intuito proporcionar a “[...] inserção de corporações brasileiras no mercado internacional fortalecendo nas cadeias produtivas globais de commodities” (SILVA, 2016, p. 12). Segundo o autor supracitado, três políticas públicas industriais foram responsáveis pelo processo de industrialização recente, no qual se incluem as fábricas de celulose existentes em Mato Grosso do Sul: Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), lançada em 2004; Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), criada em 2008; e Plano Brasil Maior (PBM), anunciada em 2011. É nesse contexto de criação de políticas e de fortes investimentos do governo federal no setor industrial, a partir do ano de 2003, que é possível compreender a importância estatal para a viabilização do CEPC em Mato Grosso do Sul.
Em Mato Grosso do Sul, a atuação do Estado, na instância federal, ocorreu precipuamente por meio do BNDES, fundamental para viabilizar a estruturação e a expansão do circuito espacial produtivo de celulose, devido aos grandes montantes financiados. Embora existam outros benefícios de caráter mais geral, como, por exemplo, os incentivos fiscais concedidos às empresas exportadoras, entende-se que os financiamentos obtidos junto ao BNDES se configuram como a forma mais clara de relação entre o Estado e as empresas, na instância federal, tendo em conta que essa se torna nítida devido ao caráter particular e direto dos financiamentos.
Para Hilgemberg e Bacha (2001), o BNDES teve papel fundamental para o desenvolvimento da indústria de celulose no Brasil, porque não foi apenas responsável pelos financiamentos, mas também por grande parte das políticas públicas que visavam inserir o país entre os principais produtores de celulose do mundo, ampliando, consequentemente, suas exportações. Para atingir tal intento, além dos financiamentos e das políticas, o BNDES realizou uma série de pesquisas sobre o setor de celulose e papel com intuito de estudar seus concorrentes, os mercados consumidores e as principais potencialidades brasileiras no setor.
De acordo com Alcântara Júnior (2016), as relações de compadrio entre o BNDES e as empresas acontecem desde o surgimento deste banco na década de 1950. Conforme o autor supracitado, a própria formação da Fibria, no final da década de 2000, foi resultado da atuação do banco, responsável por fornecer mais de R$ 2 bilhões para que o Grupo Votorantim comprasse a Aracruz Celulose. Além disso, o BNDES adquiriu participação minoritária (34,9%) na nova companhia. Naquele momento, quando a crise de 2008 assolava o mundo, o BNDES atuou no sentido de salvar empresas em falência, caso da Aracruz Celulose (ALCÂNTARA JÚNIOR, 2016).
Além de salvar grandes empresas da falência, Guimarães (2016, p. 269) aponta que o BNDES também viabilizou a constituição de grandes empresas, objetivando “[...] impulsioná-las aos mercados internacionais e promovê-las como empresas globais [...]”, situação em que se enquadram o Grupo JBS, acionista majoritário da Eldorado Brasil, e a Fibria. A autora, no entanto, alerta que:
Estudos têm mostrado que a seleção de empresas a serem promovidas a “campeões nacionais”, beneficiadas por órgãos públicos, nem sempre se baseia em critérios econômicos transparentes; ao contrário, a seleção é, muitas vezes, ditada por troca de favores, o que pode produzir sérios desequilíbrios, tanto na área política – relações entre público e privado correm o risco de se transformar em relações de compadrio – quanto para a competição nos mercados – criam-se entre empresas do mesmo ramo, diferenças competitivas insuperáveis geradas pela distribuição desigual de benefícios pelo estado (GUIMARÃES, 2016, P. 269-270).
Nessa perspectiva, para Lazzarini (2011), o governo aumentou sua participação na economia por meio do BNDES, aspecto notabilizado pela ampliação das relações entre o Estado e o capital privado, que foi reforçado durante o governo Lula. A Eldorado Brasil recebeu, por meio de operações diretas e indiretas não automáticas, R$ 2.713.502.000,00 do BNDES para a implantação da fábrica de celulose branqueada em Três Lagoas e para investimentos sociais nas áreas de influência da empresa, além de mais R$ 357.980.000,00 para a implantação de monocultivos de eucalipto (Quadro 1). Além desses financimentos não automáticos, a Eldorado também recebeu 311 financiamentos referente a operações indiretas automáticas, totalizando R$ 125.793.829,00. Somando todos os tipos de operações, a companhia recebeu R$ 3.197.275.829,00 dos cofres públicos.
BNDES: financiamentos não automáticos concedidos a Eldorado Brasil
BNDES, 2018.
Em nome da Fibria e concernente à sua atuação direta em Mato Grosso do Sul, o BNDES financiou um total de R$ 3.180.817.999,00. Desse total, R$ 833.293.999,00 foram destinados a implantação da primeira linha de celulose branqueada em Três Lagoas e para investimentos sociais em áreas de influência da empresa, e R$ 2.347.524.000,00 foram disponibilizados para a implantação da segunda linha de produção de celulose (BNDES, 2018), além de investimentos sociais nas áreas de influência da companhia (Quadro 2).
BNDES: financiamentos não automáticos concedidos à Fibria em Mato Grosso do Sul
BNDES, 2018.
Também foram concedidos financiamentos destinados à atuação da empresa em diferentes estados, incluindo o Mato Grosso do Sul, não sendo possível identificar a quantia exata destinada à atuação da Fibria em cada unidade da federação que a companhia atua. Esses financiamentos somaram R$ 632.954.999,00 (Quadro 3).
BNDES: financiamentos não automáticos concedidos à Fibria em diferentes estados
BNDES, 2018.
Além desses financiamentos, também foram concedidos cinco financiamentos a Fibria-MS Celulose Sul-Mato-Grossense na modalidade “operações indiretas automáticas”, totalizando R$ 36.417.171,00 (BNDES, 2018). Os dados apresentados nesse subitem demonstram que a Fibria e a Eldorado Brasil receberam juntas o montante de R$ 6.288.717.998,00 para o desenvolvimento de ações relacionadas às suas atividades em Mato Grosso do Sul, isso sem contar a quantia exposta no Quadro 3, a qual não pôde ser discriminada estadualmente devido à falta de informações.
O que chama a atenção é o fato de a Eldorado, mesmo instalando apenas uma linha de produção, ter recebido cerca de 49,4% do total financiado, enquanto a Fibria, que instalou duas linhas de produção, recebeu 50,6% do total. Tal situação revela o poder de interferência política do Grupo JBS junto ao Estado em decorrência, dentre outros fatores, do grande montante doado nas últimas eleições.
Vale salientar que, além do BNDES, as companhias também receberam financiamentos de outros meios ligados ao Estado, como o Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO) e a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP). A Fibria, por exemplo, firmou contrato com o FDCO, em dezembro de 2015, para a instalação da segunda linha de produção, no total de R$ 825.136.180,00 (CGU, 2020). Junto à FINEP, empresa pública brasileira de fomento à ciência, tecnologia e inovação, a Fibria recebeu R$ 5.125.986,84 para o desenvolvimento de pesquisas relacionadas à produção de eucalipto e de celulose (FINEP, 2020).
Relevante destacar, também, os fundos de pensão Petros, da Petrobras, e Funcef, da Caixa, que contribuíram para viabilizar financeiramente a instalação da Eldorado Brasil, ao aportarem, em 2009, R$ 550 milhões, montante que rendeu aos dois fundos 17% de participação no capital da fabricante de celulose, sendo 8,5% para cada fundo. Anos depois, a relação entre os fundos de pensão e a Eldorado Brasil passou a ser investigada, devido à suspeita de suborno, pela Polícia Federal e pelo Ministério Público, na Operação Greenfield, deflagrada em 2016 e realizada a fim de investigar operações fraudulentas em fundos de pensão (VALOR ECONÔMICO, 05/09/2016).
Na escala estadual, é essencial entender a importância das políticas criadas pelo governo sul-mato-grossense com o intuito de promover a industrialização e o crescimento econômico estadual. Essas políticas, de caráter mais geral, beneficiaram todos os setores econômicos, no entanto, também foram criadas políticas específicas para o setor florestal, beneficiando o setor de celulose e papel. Tal situação notabiliza a importância das normas no período contemporâneo, marcado pela mundialização da economia. Nesse sentido, Santos (2006, p. 169-170) afirma:
A dinâmica dos espaços da globalização supõe uma adaptação permanente das formas e das normas. As formas geográficas, isto é, os objetos técnicos requeridos para otimizar uma produção, somente autorizam essa otimização ao preço do estabelecimento e da aplicação de normas jurídicas, financeiras e técnicas, adaptadas às necessidades do mercado. Essas normas são criadas em diferentes níveis geográficos e políticos, mas as normas globais, induzidas por organismos supranacionais e pelo mercado, tendem a configurar as demais. E as normas de mercado tendem a configurar as normas públicas.
A política de incentivos fiscais praticada pelo Mato Grosso do Sul é fundamental para a compreensão do CEPC no estado, que, inclusive, foi um dos pioneiros na concessão de incentivos fiscais, gerando a “guerra fiscal”, ou seja, a disputa entre estados e municípios para receber empresas a partir de incentivos e benefícios fiscais.
Santos e Silveira (2014) afirmam que mais do que incentivos e benefícios fiscais, as empresas buscam lugares que as ofereçam as condições ideais para o desenvolvimento de suas atividades, principalmente no que diz respeito à infraestrutura. Nessa lógica, os autores falam em “guerra dos lugares”. Dessa forma, os benefícios fiscais são um componente importante, mas não respondem pela totalidade dos benefícios desejados pelas empresas. Em Mato Grosso do Sul, as empresas de celulose conseguiram esse intento, pois além dos incentivos e benefícios fiscais, também encontraram condições ideais para o desenvolvimento de suas atividades em decorrência de diversos aspectos, como, por exemplo, a instalação e o melhoramento de sistemas infraestruturais.
Entre as políticas de incentivos fiscais mais recentes e que tiveram maior influência no setor industrial, merece destaque o programa Ações para o Desenvolvimento de Mato Grosso do Sul (PROAÇÃO), criado pela Lei nº 1.798/1997, no governo de Wilson Barbosa Martins (1995-1998), mas suspendido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em 2001, devido a uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI) movida pelo governador do estado de São Paulo, Geraldo Alckmin.
Para substituir o PROAÇÃO, foi criado pela Lei nº 93/2001, durante o mandato de José Orcírio Miranda dos Santos “Zeca do PT” (1999-2006), o Programa Estadual de Fomento à Industrialização, ao Trabalho, ao Emprego e à Renda (MS-EMPREENDEDOR), intensificando a política de investimentos fiscais em Mato Grosso do Sul. Apesar da nova Lei, o Mato Grosso do Sul continuou a ser alvo de ADIs, o que fez o governo estadual criar a Lei Complementar nº 93/2003, estabelecendo novos marcos para a concessão de incentivos ou benefícios fiscais (SILVA, 2016). Posteriormente, em 2011, o Mato Grosso do Sul instituiu a Lei nº 4.049, que dispõe sobre o Programa Estadual de Desenvolvimento Industrial MS Forte-Indústria. De acordo com Silva (2016, p. 112):
Sem revogar a Lei 93/2001, porém, o marco regulatório da lei prorroga os incentivos por mais 15 anos para todas as indústrias priorizadas pelo programa a serem instaladas no estado ou em fase de ampliação da planta industrial. O programa propõe uma classificação para a estratégia de desenvolvimento industrial, identificando os empreendimentos de interesse prioritário e adicional.
Ainda segundo Silva (2016, p. 112-113):
Os benefícios fiscais concedidos no Programa “MS Forte” são equivalentes a 67%, deduzido no saldo devedor do ICMS apurado sobre as operações do empreendimento realizadas para industrialização de produtos no estado por 15 anos. Pode-se, ainda, conceder benefícios adicionais de 23%, resultando num percentual de 90% por igual período de concessão.
Em 2013, foi lançado o Decreto nº 13.606/2013, que dispôs sobre a prorrogação de benefícios e incentivos fiscais referentes ao ICMS até o final de 2028, o que levou São Paulo a mover nova ADI contra Mato Grosso do Sul em razão de suposta inconstitucionalidade nos benefícios e incentivos fiscais concedidos (SILVA, 2016). No ano de 2017 entrou em vigor o Decreto nº 14.882/2017, que previa a prorrogação de incentivos ou benefícios fiscais previstos na Lei nº 93/2001, além da dispensa da exigência fiscal de créditos tributários.
Para legitimar a concessão de benefícios e incentivos fiscais, planos foram elaborados pelo governo estadual, como o Zoneamento Ecológico-Econômico do Estado de Mato Grosso do Sul (ZEE/MS) e o Plano Estadual de Florestas de Mato Grosso do Sul (PEF/MS). Esses definem, dentre outras diretrizes, áreas prioritárias de investimentos, legitimando ações estatais para beneficiar as empresas que realizam suas atividades no estado em determinados setores econômicos.
O ZEE e o PEF foram lançados no ano de 2009, no primeiro mandato de André Puccinelli (2007-2010), momento em que a primeira agroindústria de celulose entrou em funcionamento e que o CEPC estava em fase de expansão em Mato Grosso do Sul. Nessa conjuntura, era nítido o interesse do governo estadual em legitimar seus investimentos fiscais no setor ligado à produção florestal vislumbrando facilitar a atuação da primeira empresa fabricante de celulose instalada no estado, além de atrair novas empresas do setor, como foi o caso da Eldorado Brasil.
Em síntese, o ZEE/MS definiu as áreas prioritárias para o desenvolvimento de diversas atividades econômicas. A partir do zoneamento são discriminados três tipos de uso do solo: recomendadas, recomendadas sob manejo especial e não recomendadas. A silvicultura, seja para a produção de energia, celulose/papel, indústria moveleira ou construção civil, aparece como atividade recomendada para a maioria das zonas, ou seja, sua expansão está legitimada em grande parte de Mato Grosso do Sul. Segundo Perpetua (2012, p. 176),
[...] a elaboração do ZEE não foi uma iniciativa espontânea do Estado ou da sociedade organizada, objetivando a proteção do meio ambiente frente aos assédios das atividades antrópicas. Muito ao contrário, ao invés de representar uma política pública de limitação das atividades humanas, configura-se como uma medida do Estado em parceria com as grandes empresas, tomada para conferir a autorização prévia do ponto de vista da sua sustentabilidade ambiental, para a expansão (quase) sem limites da silvicultura do eucalipto.
O Plano Estadual de Florestas de Mato Grosso do Sul (PEF/MS) formulou diretrizes estaduais para o setor de florestas plantadas, fundamentais devido ao novo momento vislumbrado para o setor, especialmente após a instalação da primeira fábrica produtora de celulose no estado. Nesse plano, foram definidas as áreas primárias e secundárias adequadas, bem como áreas inadequadas, também contribuindo para legitimar a expansão dos eucaliptais no estado, assim como verificado no ZEE/MS, porém agora de forma específica para o setor florestal.
O PEF apontou que o plantio de florestas nos municípios incluídos pelo plano seria possível em cerca de 77% da área delimitada, ou seja, dos 18.992.440 de hectares delimitados, 14.623.637 são adequados para serem ocupadas pelos monocultivos florestais, sendo 9.220.297 de hectares em áreas primárias e 5.403.339 de hectares em áreas secundárias (Figura 1).
Figura 1
Mato Grosso do Sul: áreas adequadas e inadequadas definidas pelo PEF
PEF/MS, 2009.
Na esfera ambiental, além dos dispositivos anteriores, é importante mencionar a Resolução SEMAC/MS nº 17/2007 e o Decreto nº 12.528/2008, criados no governo Puccinelli e responsáveis por flexibilizar a legislação ambiental estadual. A Resolução SEMAC/MS nº 17/2007, em seu Artigo 1º, dispensou o licenciamento ambiental das atividades de
[...] plantio e a condução de espécies florestais nativas ou exóticas, com finalidade de produção e corte ou extração de produtos florestais diversos, em áreas de uso alternativo do solo com atividade agropecuária, ou em áreas que se encontrem subutilizadas ou degradadas, desde que localizadas fora do Pantanal, das Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal [...]. (MATO GROSSO DO SUL/SEMAC, 2007).
A resolução em questão, ao dispensar do licenciamento ambiental obrigatório às atividades de plantio e condução de espécies florestais, contribuiu para facilitar as ações dos agentes que compõem o circuito espacial produtivo de celulose em sua etapa florestal, sejam as empresas produtoras de celulose, as empresas de reflorestamento ou os produtores particulares (PERPETUA, 2012).
O Decreto nº 12.528/2008 instituiu o Sistema de Reserva Legal (SISREL) em Mato Grosso do Sul. Este decreto objetivava assegurar que a cobertura vegetal do território estadual fosse de 20% no mínimo, mas também contribuiu para a expansão dos monocultivos de eucalipto. Isso porque, conforme seu Artigo 12º, as propriedades rurais que não possuem reserva legal ou que possuem reserva legal inferior a 20% poderiam formar ou constituir suas reservas com mudas de espécies florestais exóticas, como é o caso do eucalipto (KUDLAVICZ, 2011; PERPETUA, 2012).
A instância municipal diz respeito ao município de Três Lagoas – sede das duas companhias fabricantes de celulose –, que desde a década de 1970, a partir da instalação do Distrito Industrial I, tem recebido uma série de ações no sentido de promover sua industrialização (SOUZA, 2008). No entanto, o período mais robusto da industrialização local aconteceu a partir de meados da década de 1990, durante o primeiro mandato do ex-prefeito Issam Fares (1997-2000), quando diversas indústrias se instalaram em Três Lagoas atraídas pela política municipal de atração de indústrias, a qual se dava, principalmente, por meio de incentivos e benefícios fiscais e da doação de terreno, além de outros serviços relacionados à infraestrutura da área em que a planta industrial seria instalada (JURADO, 2008).
No que tange aos dispositivos normativos mais recentes promulgados na instância municipal, vale destacar a Lei n.º 2.467/2010, criada durante o mandato de Márcia Moura (2010-2016), que dispõe sobre a concessão de benefícios fiscais para instalação de indústria no município de Três Lagoas. Estes benefícios estão ligados ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e ao Imposto Sobre Serviços (ISS) e beneficiaram as empresas que participaram da instalação da primeira linha de produção da Eldorado Brasil e da segunda linha de produção da Fibria. Segundo levantamento realizado em 2017, pelo ex-vereador Jorge Martinho (PSD), Três Lagoas deixou de arrecadar cerca de R$ 300.000.000,00 devido à isenção do ISS concedida às empresas que atuaram no projeto de ampliação da Fibria (JP NEWS, 07/10/2017).
A instância municipal é a mais próxima da atuação direta das companhias. Por isso, outros benefícios podem ser concedidos, embora de maneira não oficial. Nesse sentido, a prefeitura também beneficia as empresas por meio da realização de obras de infraestrutura básica, como, por exemplo, a manutenção de estradas municipais por onde trafegam os caminhões das companhias produtoras de celulose.
Segundo a população local, as estradas rurais próximas aos módulos florestais e utilizadas pelos veículos ligados ao CEPC possuem mais cuidados que as estradas distantes e não utilizadas pelo circuito em questão. Conforme os moradores, os cuidados são realizados pelas empresas, mas também pelo poder público. Como a atuação das empresas em cada módulo varia, intensificando-se, principalmente, durante a colheita, os cuidados com as estradas acontecem, mormente, no decorrer desta etapa do processo de produção. No entanto, após o período de colheita, as estradas ficam em péssimas condições e raramente passam por reparos, notabilizando que as ações do poder público municipal se concentram em prol de beneficiar os interesses das empresas relacionadas ao CEPC. A fim de retribuir as inúmeras ações realizadas pelo Estado, as companhias fabricantes de celulose concederam milhões de reais em forma de doações a candidatos e a partidos políticos durante os pleitos eleitorais, tema do próximo item.
As doações financeiras às campanhas eleitorais
Desde o ano de 1994, quando o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) passou a divulgar as contas das campanhas eleitorais, é possível entender um pouco mais a respeito das relações entre os doadores e os partidos e candidatos. Importante salientar, entretanto, que, além das doações declaradas e divulgadas pelo TSE existem inúmeras formas ilegais de financiamento de campanhas eleitorais, como o “caixa dois”, “[...] a cobertura indireta de custos de produtos, serviços gráficos, campanhas publicitárias, imóveis para comitês, dinheiro vivo etc.” (SCHEFFER; BAHIA, 2011, p. 949). Assim, os dados fornecidos pelo TSE fornecem indícios para a compreensão das relações entre os doadores e os partidos e candidatos, porém não são suficientes para compreender a totalidade dessas relações.
Segundo Lemos, Marcelino e Pederiva (2010), o dinheiro tem acentuado sua importância na política atual, pois aumenta a chance de eleição de um candidato. Quanto mais dinheiro um candidato possui para realizar sua campanha, maior será sua chance de ser eleito. Seguindo essa lógica, as empresas investem mais recursos nos candidatos que possuem maiores chances de se elegerem, pois a probabilidade de retorno dos investimentos é maior.
Para Speck (2006, p. 155), este tipo de doação é um dos principais problemas do modelo político brasileiro, porque resulta na dependência dos candidatos eleitos em relação a “[...] seus financiadores, que poderá se expressar na futura concessão de favores, vantagens ou da representação privilegiada dos interesses [...]”. Seguindo essa perspectiva, Mancuso (2015, p. 158) entende que os grandes investimentos em campanhas eleitorais podem levar a diversos problemas, como, por exemplo, “[...] a troca de favores ilícitos entre financiadores e financiados; a extorsão de financiadores por políticos; o desestímulo ao envolvimento político dos mais pobres; a perda de legitimidade dos representantes [...]”. Utilizando como referência as duas empresas centrais do CEPC em Mato Grosso do Sul, Fibria e Eldorado Brasil (Figura 2), empresa ligada ao Grupo JBS, foi possível averiguar o montante significativo doado (ou investido?) nas últimas eleições.
Figura 2
Mato Grosso do Sul: localização do município de Três Lagoas e das unidades industriais produtoras de celulose
IBGE, 2016. Elaboração: LELIS, 2020.
As doações analisadas são referentes às eleições dos anos de 2010, 2012 e 2014. O recorte temporal tem início nas eleições de 2010, por ser a primeira onde foram verificadas doações de empresas integrantes do CEPC aos candidatos e partidos políticos em Mato Grosso do Sul, e finda em 2014, devido ao fim da possibilidade de doações de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais, mudança ocasionada pela Lei nº 13.165/2015.
Nas eleições gerais de 2010, não foram encontrados registros de doações do Grupo JBS a candidatos em Mato Grosso do Sul. No entanto, a companhia doou R$ 2.700.000,00 para partidos no estado. Os partidos mais beneficiados foram o PMDB, com R$ 1.500.000,00, e o PT, com R$ 1.000.000,00 (Tabela 1).
Mato Grosso do Sul: doações da JBS a partidos políticos (2010)
TSE, 2010.
No total, o Grupo JBS doou a soma de R$ 35.050.000,00 para partidos. Os partidos mais beneficiados foram o PT, que recebeu R$ 13.000.000,00, o PSDB, com a quantia de R$ 8.200.000,00, o PMDB, com o montante de R$ 2.550.000,00, e o DEM, com a soma de R$ 1.350.000,00. Juntos, os quatro partidos receberam 61,8% do total doado pela companhia (Tabela 2).
Brasil: doações da JBS aos partidos (2010)
TSE, 2010.
Além das doações aos partidos, o Grupo JBS efetuou doações a candidatos que totalizaram R$ 30.093.000,00. Destarte, somando doações aos partidos e aos candidatos, a companhia doou mais de R$ 65.000.000,00 nas eleições de 2010 (TSE, 2010). Nas eleições de 2010, a Fibria doou pouco mais de R$ 400.000,00 a candidatos sul-mato-grossenses. Destacaram-se, por receberem as maiores quantias, os candidatos Andre Pucinelli, Delcídio do Amaral e Waldemir Moka, eleitos, respectivamente, para os postos de governador e senadores (Tabela 3).
Mato Grosso do Sul: doações da Fibria a candidatos (2010)
TSE, 2010.
Pucinelli, candidato que recebeu a maior doação da Fibria no estado e que também recebeu parte do valor doado pela JBS ao diretório estadual do PMDB, foi governador de Mato Grosso do Sul entre 2007 e 2014, período que compreende a instalação da primeira e da segunda fábrica de celulose no estado, Fibria e Eldorado Brasil, respectivamente. Pucinelli era reconhecido como grande incentivador do CEPC.
Posteriormente, o apoio irrestrito ao circuito em questão foi desvelado, ao menos no que se refere a Eldorado. Contra o ex-governador surgiram investigações conduzidas pela Polícia Federal (PF), na operação “Lama Asfáltica”, apontando que Pucinelli cobrava para autorizar a redução de impostos para empresas do Grupo JBS. De acordo com a PF, o ex-governador recebia percentuais dos valores economizados pelo grupo com as reduções de impostos concedidas (G1, 11/05/2017).
Em Mato Grosso do Sul, no que se refere às doações a partidos, a Fibria, nas eleições de 2010, realizou apenas uma doação, destinada ao PT, no valor de R$ 80.000,00. Na escala nacional, a Fibria realizou mais doações, atingindo R$ 2.360.000,00, porém apenas quatro partidos foram beneficiados pela companhia (Tabela 4). Na eleição realizada em 2010, a companhia investiu a soma de R$ 4.584.004,14.
Brasil: doações da Fibria a partidos políticos (2010)
TSE, 2010.
Nas eleições municipais de 2012, não foram encontradas doações específicas para candidatos ou partidos em Mato Grosso do Sul por parte do Grupo JBS. As doações registradas tiveram como destinos os diretórios nacionais dos partidos (Tabela 5).
Brasil: principais partidos beneficiados pelas doações da JBS (2012)
TSE, 2014.
A Fibria, por sua vez, realizou doações que revelaram muito a respeito de suas intenções (Tabela 6). Isso porque a companhia realizou doações diretas aos prefeitos dos municípios em que mais atua, como são os casos de Três Lagoas, Brasilândia, Ribas do Rio Pardo, Selvíria e Água Clara.
Mato Grosso do Sul: doações realizadas pela Fibria aos candidatos às eleições municipais (2012)
TSE, 2012.
Um dado curioso, presente na Tabela 6, refere-se ao fato de Edson Giroto, candidato a prefeito de Campo Grande pelo PMDB, ter recebido o segundo maior valor doado, apesar de o município em questão não estar entre os que possuem as maiores áreas plantadas com eucalipto.
Essa situação pode ser explicada por Giroto ser o candidato do PMDB, partido que possui grande relação com a Fibria e com o Grupo JBS, conforme averiguado a partir dos dados apresentados nas tabelas anteriores. Embora não se encontraram, ao menos por enquanto, irregularidades nas doações da Fibria, faz-se mister mencionar que Giroto, ex-secretário de Obras de Mato Grosso do Sul durante o mandato do governador Andre Pucinelli, tem sido investigado por suposta participação nos casos de corrupção entre o governo de Pucinelli e o Grupo JBS (CORREIO DO ESTADO, 22/09/2020).
Em Mato Grosso do Sul, além das doações aos candidatos, a Fibria também efetuou doações a quatro partidos, somando um total de R$ 170.000,00, com destaque para o PT e o PSDB, que receberam os maiores valores (Tabela 7).
Mato Grosso do Sul: doações da Fibria aos partidos políticos (2012)
TSE, 2012.
Os dados da Tabela 8 apresentam as doações da Fibria aos partidos nas eleições de 2012, que totalizaram R$ 1.110.000,00, com relevância para o PSDB, que recebeu mais de R$ 300.000,00, e para o PT, que recebeu mais de R$ 250.000,00.
Brasil: principais partidos beneficiados pelas doações da Fibria (2012)
TSE, 2012.
Na escala nacional foi possível verificar que a Fibria, nas eleições municipais de 2012, doou quantia muito menor se comparada a JBS, pois enquanto a primeira doou R$ 3.560.000,00, a segunda doou mais de R$ 20.000.000,00. Nas eleições de 2014, o Grupo JBS realizou doações volumosas, totalizando mais de R$ 360.000.000,00. Esse grande montante suscitou muitos questionamentos acerca dos interesses da companhia ao efetuar doações de altos valores aos candidatos e partidos políticos, conforme destacam as manchetes a seguir: “Empresa JBS Friboi é a maior doadora das campanhas de Dilma e Aécio” (O GLOBO, 07/08/2014), “Campeã em doações, Friboi virou gigante da carne com R$ 10 bi do BNDES” (UOL, 10/08/2014). Foram esses questionamentos relacionados aos interesses da JBS e dos demais grupos econômicos, sobretudo os grandes, que originaram a Lei nº 13.165/2015, a qual, dentre outros aspectos, proibiu as doações de pessoas jurídicas às campanhas eleitorais.
Além do elevado montante doado, também se destaca a variedade de partidos políticos que receberam doações do Grupo JBS. Em 2014, por exemplo, a companhia realizou doações diretas e indiretas para 16 partidos (PMDB, PSDB, PT, PP, PDT, PMN, PV, PTB, PROS, PTN, PRB, PSB, PSC, PR, SD, PSD), de ideologias completamente distintas, evidenciando que, quando se trata de doações eleitorais, as ideologias partidárias pouco ou nada importam, porque o real interesse está nas benesses que se poderá obter com os partidos após as eleições, além de contribuir financeiramente com aqueles que outrora colaboraram com a empresa.
Conforme Speck (2011), as empresas, ao realizarem doações, agem como investidoras e esses investimentos são vistos como forma de estreitar suas relações com os partidos. Por isso, quanto maior o número de partidos beneficiados por suas doações, maior sua gama de relações e, consequentemente, maior será a possibilidade de obter vantagens.
Ademais, chama a atenção o fato de as doações beneficiarem diretórios de partidos políticos sediados em 17 unidades da federação (São Paulo, Acre, Rio Grande do Norte, Mato Grosso, Minas Gerais, Ceará, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina, Pará, Paraná, Rio de Janeiro, Rondônia, Goiás, Paraíba, Bahia, Espírito Santo). Tal circunstância revela o poder de influência do grupo nas ações políticas em grande parte do Brasil.
Em nome da Eldorado Brasil, existe apenas uma doação nas eleições de 2014. Curiosamente, essa doação, cujo montante foi de R$ 1.000.000,00, foi destinada a Fernando Bezerra de Souza, do PSB, candidato a senador pelo estado de Pernambuco (TSE, 2014), estado que a empresa não atua diretamente, mas justificável devido à atuação do grupo a que pertence.
Em Mato Grosso do Sul, entre doações diretas e indiretas aos partidos e aos candidatos a governador, senadores e deputados federais e estaduais, o Grupo JBS “investiu” mais de R$ 16.000.000,00. Os partidos mais beneficiados foram o PSDB, com mais de R$ 10.000.000,00, e o PMDB, com cerca de R$ 5.000.000,00.
A Tabela 9 apresenta os principais beneficiados pelas doações do Grupo JBS. Entre os candidatos apresentados, merecem ênfase o candidato derrotado ao governo de Mato Grosso do Sul, Nelson Trad Filho (PMDB), por ser o candidato que recebeu a maior quantia oriunda da JBS, e os candidatos Reinaldo Azambuja (PSDB), eleito governador, e Simone Tebet (PMDB), eleita senadora por Mato Grosso do Sul, que aparecem logo após Trad como os maiores beneficiados financeiramente pela JBS no estado e que são grandes incentivadores do CEPC. Simone, inclusive, era prefeita de Três Lagoas (2005-2010) quando ocorreu a implantação da primeira fábrica de celulose no município. Quando senadora, Simone elaborou o Projeto de Lei do Senado nº 178/2016, que conferiu o título de “Capital Nacional da Celulose” a Três Lagoas.
Mato Grosso do Sul: principais doações efetuadas pela JBS a candidatos (2014)
TSE, 2014.
Alguns anos depois, em 2020, a Procuradoria-Geral da República (PGR) denunciou Azambuja, além de cerca de 20 pessoas, incluindo os irmãos Joesley e Wesley Batista, do Grupo JBS, ao Superior Tribunal de Justiça em razão de supostas irregularidades na concessão de benefícios fiscais. Segundo a PGR, o governador recebeu, mediante o pagamento de propina, parte do montante financeiro economizado pelas empresas devido aos benefícios concedidos durante o seu mandato. De acordo com o Ministério Público (MP), estima-se que as irregularidades envolvendo o governo de Mato Grosso do Sul e a JBS acontecem ao menos desde o ano de 2003, quando o governador era José Orcírio Miranda dos Santos (Zeca do PT) (G1, 14/10/2020).
A Fibria, mesmo não possuindo números tão significativos como o Grupo JBS, também possui importância econômica no cenário político. Em 2014, a companhia doou R$ 4.375.200,00 a candidatos e partidos de 8 estados (Espírito Santo, Bahia, São Paulo, Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul, Tocantins, Paraíba, Piauí). O que chama a atenção é a doação destinada a candidatos de estados em que a empresa não possui atividades, como são os casos do Tocantins, da Paraíba e do Piauí. Outro fator que vale ser enfatizado, assim como verificado com o Grupo JBS, é a grande quantidade de partidos que receberam doações da companhia. Em 2014, 15 partidos (PTC, PMDB, PDT, SD, DEM, PSDB, PSB, PT, PTB, PP, PSD, PV, PROS, PCdoB, PHS) foram beneficiados financeiramente pela empresa.
Em Mato Grosso do Sul, merecem destaque novamente pelo elevado montante financeiro recebido o candidato a governador, Reinaldo Azambuja, e a candidata a senadora, Simone Tebet, além do candidato a governador, Delcídio do Amaral. Chama a atenção o fato de a Fibria ter doado o mesmo valor (R$ 250.000,00) para os dois candidatos (Reinaldo Azambuja e Delcídio do Amaral) que foram para os segundo turno das eleições para governador de 2014, ou seja, independente do vencedor, a empresa visava assegurar possíveis vantagens e benefícios (Tabela 10).
Mato Grosso do Sul: doações às campanhas eleitorais efetuadas pela Fibria (2014)
TSE, 2014.
Os dados revelam que, tanto na escala estadual como na nacional, o Grupo JBS doou um valor muito superior ao valor doado pela Fibria. Não obstante, é importante salientar que o Grupo JBS atua em uma variedade muito maior de segmentos econômicos, enquanto a Fibria se dedica ao setor de celulose. Em Mato Grosso do Sul, por exemplo, além da Eldorado Brasil, o Grupo JBS possui frigoríficos em diversos municípios. Levando em consideração o elevado montante financeiro investido pelo Grupo JBS nas últimas eleições, não seria muito difícil encontrar irregularidades na atuação da companhia, alvo de diversas operações, como Lava Jato, Carne Fraca, Tendão de Aquiles, Bullish e Lama Asfáltica. Investigações que, inclusive, culminaram nas prisões dos irmãos Wesley e Joesley Batista.
O aumento das doações realizadas pela JBS coincidiu com a ampliação do acesso a financiamentos públicos obtidos junto ao BNDES, fator que contribuiu para o crescimento do grupo. No ano de 2017, em depoimento prestado à Procuradoria-Geral da República, Joesley Batista relatou que pediu apoio político para aprovar o financiamento para a construção da fábrica de celulose da Eldorado Brasil (G1, 03/09/2017). Tal contexto denota que a relações de compadrio entre a JBS e o Estado foram cruciais para o sucesso de suas atividades econômicas.
Considerações finais
As articulações entre o Estado e as empresas revelam-se cada vez mais frequentes e importantes para o sucesso dos grandes empreendimentos na conjuntura atual, apesar do suposto desejo pelo modelo neoliberal por parte dos gestores das grandes empresas. No Brasil, por exemplo, a maior parte dos grandes empreendimentos privados obteve êxito em decorrência de ações públicas – financiamentos, benefícios e incentivos fiscais etc. –, como são os casos das fábricas de celulose instaladas em Mato Grosso do Sul.
A rápida expansão do CEPC em Mato Grosso do Sul foi possibilitada, dentre outros fatores, pelo apoio irrestrito do Estado, nas instâncias federal, estadual e municipal, especialmente do ponto de vista financeiro e normativo. Visando retribuir as vantagens recebidas ou buscando benefícios futuros, as companhias fabricantes de celulose realizaram doações financeiras aos candidatos e partidos políticos durante os pleitos eleitorais, conforme demonstraram os dados do TSE apresentados e analisados neste trabalho.
Esse contexto evidencia as relações capitalistas de compadrio entre o Estado, por meio da atuação dos agentes políticos, e as companhias fabricantes de celulose em Mato Grosso do Sul; relações simbióticas cruciais para viabilizar a expansão do circuito espacial produtivo de celulose e, por conseguinte, o uso corporativo do território na unidade da federação pesquisada.
Agradecimentos
Agradecemos à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) por viabilizar financeiramente o desenvolvimento desta pesquisa.
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Notas
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